11 CAPACIDADE E SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA

O orçamento é um instrumento de gestão adotado pelo poder público por força de lei que, além de prever as receitas e fixar as despesas para cada exercício financeiro, com vigência de um ano, em consonância com o princípio da anualidade, também corresponde ao comprometimento com o desenvolvimento de programas e ações por parte do governo para com a sociedade.

Assim, podemos afirmar que, a partir de sua aprovação pelo Poder Legislativo, o orçamento se torna uma autorização legal para o poder executivo realizar as receitas nele previstas, bem como executar, dentro dos limites, as despesas fixadas.

Desde 1967, o tipo de orçamento utilizado é o programa, no qual devem constar os propósitos que o governo pretende atingir durante um determinado período, tornando-o um instrumento de operacionalização das ações do governo, em consonância com os planos e diretrizes formuladas no planejamento.

O Instituto Federal Farroupilha constitui-se em uma autarquia subordinada ao Governo Federal, por intermédio do Ministério da Educação; dessa forma, de acordo com o princípio orçamentário da unidade, é parte integrante do Orçamento Geral da União e submete-se às regras impostas pela legislação.

Destarte, o orçamento da Rede Federal, e consequentemente do Instituto Federal Farroupilha, é constituído da seguinte forma: a) as despesas obrigatórias são projetadas e vinculadas ao órgão diretamente pelo Ministério do Planejamento, a partir do número de servidores vinculados à instituição e da projeção de vagas liberadas para provimento; b) a arrecadação própria, proveniente de comercialização de bens, serviços, cessão de espaço físico e captação de recursos externos diretos é projetada pela própria instituição; c) o orçamento para funcionamento e assistência é definido por um instrumento denominado Matriz CONIF, levando em consideração diversos aspectos, entre eles número de matrículas, carga horária do curso e carga horária anual, período de integralização do curso, dias em que o estudante ficou matriculado, número de laboratórios e outras especificidades.

A Matriz CONIF é discutida e elaborada pelo Forplan, um fórum integrado pelos pró-reitores de administração da rede, a partir de metodologia que visa a assegurar a distribuição justa dos recursos orçamentários entre toda a Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica – REPT. Posteriormente, esse trabalho é apreciado/analisado pelo CONIF (Conselho Nacional das Instituições da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica), composto pelos reitores das mesmas unidades, com a finalidade de identificar e corrigir possíveis distorções na peça que irá compor o Orçamento da Nação. Após a aprovação da minuta orçamentária dos Institutos Federais, ela é encaminhada para apreciação e negociação da parcela orçamentária na Secretaria de Educação Tecnológica do Ministério da Educação – SETEC/MEC.

Após deliberação sobre os limites disponíveis para cada instituição, é necessário que cada uma delas apresente o detalhamento das despesas, discriminadas por natureza, bem como as metas físicas a serem atendidas com o orçamento anual.

Realizadas tais etapas, com as devidas aprovações, o orçamento do órgão será agregado como parte do Orçamento Geral da União por meio do Projeto de Lei Orçamentária Anual, que vai à apreciação do Congresso Nacional, podendo ser modificado.

Deve ser destacado que, tanto na proposta de lei quanto nas suas alterações até a aprovação, são analisados diversos fatores, entre os quais cinco se destacam: a) projeção de crescimento da economia e, consequentemente, da arrecadação do Estado; b) saldo das contas públicas, ou seja, o déficit ou superávit primário; c) projeção de inflação para o período; d) taxas de juros de mercado; e e) lei que fixa o teto de gasto governamental.

Diante desse panorama, buscou-se primeiramente analisar a despesa do Instituto Federal Farroupilha do ciclo 2014 – 2018, a fim de demonstrar a evolução histórica do orçamento do órgão, para, posteriormente, projetar o orçamento para o novo ciclo do Plano de Desenvolvimento Institucional – PDI (2019 –2026).

Pode-se verificar, na execução da despesa do órgão, que nos últimos cinco anos, houve crescimento significativo do orçamento executado — índice de aproximadamente 57% —, passando de R$ 184,93 milhões em 2014 para R$ 290,71 milhões em 2018. Tal variação decorre da ascensão das despesas vinculadas a folha de pagamento, como salários, aposentadorias e benefícios.

Nesse período as despesas com a folha de pagamento se expandiram em 96%, passando de R$ 122,77 milhões para R$ 241,10 milhões. Ao analisarmos esses números em conjunto com a evolução do número de servidores (17,18%), pode-se inferir que a evolução da despesa apresentada pode ter sido influenciada por aumentos salariais, inclusive RSC dos docentes, ingresso de servidores com maiores salários, progressões e promoções. Esse fator pode ser visualizado no aumento médio dos salários por servidor. Um ponto a ser ressaltado é que, em 2018, aproximadamente 83% das despesas estão relacionadas à folha de pagamento.

Em cenário oposto situam-se as despesas com investimento no órgão, que sofreu redução drástica no período, passando de R$ 20,68 milhões em 2014 para R$ 4,75 milhões em 2018 (redução de aproximadamente 77%). Entre os principais fatores que influenciaram a redução estão: a) o fim do programa de expansão da rede federal; b) a crise econômica e, consequentemente, a redução da arrecadação do Estado; c) a lei que estabelece o teto de gastos públicos.

As despesas com funcionamento mantiveram-se em patamar estável em termos nominais, com leve redução no período 2015 – 2018. Observa-se, porém, que o valor médio por matrícula revelou um crescimento significativo no período, de aproximadamente 26,87%, reflexo da redução do número de matriculas.

Ao se analisar o orçamento de funcionamento, levando em consideração a realidade inflacionária e a evolução das despesas de cada unidade, percebe-se que ele está abaixo das necessidades institucionais. Aplicando-se o IPCA do período em análise, a fim de se corrigir o poder de compra da moeda, para garantir o mesmo nível de gasto de 2014, o IFFar precisaria de aproximadamente R$ 41,40 milhões em 2018. Todavia, o limite para empenho chegou a R$ 33,43 milhões.


Tabela - Despesas Empenhadas


O orçamento da assistência teve aumento significativo no período analisado, passando de R$ 6,74 milhões em 2014 para R$ 11,43 milhões em 2018. O crescimento de 70% deu-se, basicamente, em virtude da política da Rede Federal de buscar garantir as políticas de assistência da Rede e, consequentemente do Instituto Federal Farroupilha. Na elaboração da Matriz CONIF e na discussão dos limites com a SETEC/MEC, sempre foram priorizadas as ações de assistência ao estudante.

Com base nos cenários apresentados, buscou-se a projeção das despesas do Instituto Federal Farroupilha para o período de vigência do PDI 2019 – 2026, conforme descrito na planilha abaixo.


Tabela - Despesas para o período 2019-2026



Optou-se por demonstrar a projeção do órgão, uma vez que tanto o orçamento quanto o PDI devem refletir as políticas da instituição. Contudo, deve ser destacado que existem peculiaridades dos campi no que tange às diferentes fases do plano de expansão da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica; há, dessa forma, diferenciação na distribuição dos recursos entre as unidades.

Nesse contexto, foram elaboradas duas projeções: uma estabelecendo um cenário por meio da utilização de critérios internos do órgão; e outro trazendo o histórico da Rede Federal. O primeiro visa a estabelecer uma faixa de orçamento compatível com a evolução do número de matrículas e de servidores do IFFar; o segundo, a apresentar um possível cenário em face da conjuntura econômica atual e da metodologia de distribuição da rede.

As informações referentes à projeção de alunos e servidores são as que estão presentes no PDI e, a partir desses dados, foram elaboradas as projeções. No primeiro cenário, tomaram-se os valores médios do ano de 2018 como referência, atualizados pela inflação projetada para o período (4,5% — centro da meta), multiplicando-os pelo número de servidores, para as despesas com a folha, e pelo número de matrículas, para as demais despesas. Nesse cenário, o valor necessário ao IFFar para garantir o desenvolvimento das suas atividades de ensino, pesquisa e extensão, a partir das expectativas do PDI, chegarão ao montante de R$ 566 milhões, aproximadamente. Enfatize-se que a projeção está baseada nas despesas de 2018; consequentemente, pretende-se que, no futuro, seja garantida pelo menos a mesma condição orçamentária, em termos reais e médios, que a de 2018. Ou seja, o propósito é garantir, em termos reais, as atuais despesas com funcionamento, assistência e investimento por matrículas.

No segundo cenário, propôs-se a atualização dos valores totais das despesas de 2018 pela inflação projetada para o período (4,5% — centro da meta), a fim de garantir a manutenção do poder de compra futura nos parâmetros de 2018. Essa metodologia não leva em consideração a evolução do número de matrículas, pois admite que, para garantir o mesmo orçamento do ano anterior, com base na matriz de distribuição da Rede (Matriz CONIF), o número de matrículas da unidade deve crescer proporcionalmente ao crescimento da Rede. Como a projeção de aumento de matrículas do IFFar está na casa de 9,81% ao ano, entende-se que a instituição manterá um crescimento próximo ao da Rede Federal. Nessa conjuntura, chegar-se-ia em 2026 com orçamento próximo dos R$ 490 milhões, aproximadamente R$ 75 milhões de diferença em relação ao cenário anterior. Destaca-se que essa diferença se dá no orçamento de funcionamento, assistência e investimento.

Com esse quadro, haveria uma redução significativa de orçamento médio por matrículas, e a representatividade da folha de pagamento chegaria a 86% do orçamento total do órgão. O IFFar teria um crescimento de 36% do orçamento de funcionamento, paralelo a uma projeção de 78% para o crescimento de matrículas, o que reduziria o valor por aluno/ano de R$ 2.648,87 para R$ 2.019,53. Tendência similar se mostra no orçamento de assistência e investimento. Na sua contramão, a despesa média com a folha de pagamento cresce na esteira dos 36% no período.

Dado o panorama, tendo em vista as políticas institucionais, as prioridades e as metas apresentadas no PDI 2019 – 2026 e descritas no plano tático da instituição, definiram-se diretrizes institucionais voltadas à sustentabilidade orçamentária e financeira:

• Realização do planejamento anual institucional em concomitância com o planejamento de aquisições (Plano de Ações e PGC);
• Definição de critérios de sustentabilidade orçamentária e financeira para autorização de novos cursos e abertura de novas turmas;
• Definição de prioridades institucionais a partir de critérios estabelecidos pelo CODIR e em consonância com o relatório da CPA e do PDI;
• Definição de critérios de priorização do investimento, visando à garantia mínima de acesso dos alunos a espaços destinados às atividades de ensino, recreação e esporte e espaços de alimentação e moradia;
• Definição de critérios para promoção da equalização da infraestrutura entre as unidades;
• Constituição de projeto de viabilidade e sustentabilidade econômica/orçamentária para todos os projetos de investimento institucional, demonstrando o seu impacto nas despesas consideradas como de manutenção da unidade;
• Autorização de novas obras somente em consonância com o Plano Diretor da Unidade;
• Veto de despesas que não estejam presentes no planejamento institucional;
• Priorização da gestão orçamentária, com valorização dos princípios da eficiência e da eficácia;
• instituição no órgão, até o segundo ano da vigência do PDI 2019 – 2016, da gestão orçamentária por processo, projeto e atividade;
• Criação/implementação de programa de capacitação dos servidores direcionado às atividades operacionais, voltado à redução de custos operacionais, à eficiência e à eficácia;
• Busca de formas extraorçamentárias de financiamento, como emendas parlamentares, termos de execução descentralizada, convênios e parceiras público-privadas, para atender a demandas institucionais prioritárias.